به دلیل انعطاف و ابهام موجود در تعریف کالاها و خدمات بخش عمومی و از سوی دیگر، آشفتگی موجود در تعریف وظایف دولت برای تولید و تدارک اینگونه کالاها در قوانین بالادستی؛ به این نکته میتوان اشاره کرد که وظیفه دولت در انجام وظایف حکمرانی و حتی تولید و تدارک کالاهای عمومی چندان مشخص نیست.
مرکز پژوهشی آرا در کتاب " تحلیلی بر وظایف، ساختار و هزینه های دولت در ارائه کالاهای عمومی در اقتصاد ایران " که توسط اندیشکده سرآمد گردآوری شده است به بررسی هزینه های دولت در ارائه کالاهای عمومی در اقتصاد این کشور، می‌پردازد.
در این گزارش راهبردی آمده است:یکی از موضوعاتی که بدون استثنا در همة کتابهای آموزشیِ بخشِ عمومی، تعریف و بررسی میشود، کالاها و خدمات عمومی است. طبق تعریف، کالاهای عمومی به دستهای از کالاها و خدمات اطلاق میشود که اولاً رقابتناپذیر و ثانیاً استثناناپذیر باشند.
رقابتناپذیری، صفت کالا و خدماتی است که عرضة آن برای استفادة یک نفر، بدون آن‌که هزینهای اضافی به عرضه‌کننده تحمیل کند، عرضه به دیگران را نیز ممکن میسازد و استثناپذیری به صفتی در کالا و خدمات اطلاق میشود که عرضه‌کننده نمیتواند افرادی را که پولی برای استفاده نمیدهند، از مصرف آن کالا بازدارد.
حال ازآنجایی‌که در ادبیات متعارفِ بخش عمومی به‌واسطة اموری چون سواری مجانی در مصرف اینگونه کالاها و خدمات، بخش خصوصی و به‌شکل خاص، عاملان اقتصادیِ مشارکتکننده در نهاد بازار، انگیزهای در تولید این نوع از کالاها و خدمات ندارند و عملاً با شکست مواجه میشوند، تولید آن‌ها به عهدة دولت قرارمیگیرد. به‌رغم این‌که به نظر میرسد، رجوع به تعریف کالاهای عمومی در ادبیات بخش عمومی، راهگشا باشد اما به دلایلی نمیتواند مشکل چندانی را در تشخیص وظایف دولت در این عرصه حل کند:
- انعطاف تعریف صورت‌گرفته از کالاهای عمومی در ادبیات بخش عمومی به اندازهای است که تمسک به آن نمیتواند بهطور خیلی مشخص، وظایف حکمرانی دولت را از وظایف دولت در تولید کالاهای عمومی جدا کند؛ درواقع با تمسک به این تعریف از کالاها و خدماتِ عمومی میتوان سایر وظایف دولت چون تعیین قواعد و قوانین تخصیص و توزیع و همچنین ضمانت اجرایی حقوق مالکیت آن‌ها را که بهنوعی به وظایف حکمرانی دولت بازمیگردند از جملة خدماتی به حساب آورد که کالاها و خدمات عمومی خالص یا نسبتاً خالص نامیده میشوند؛ از همین‌رو، این تعریف نمیتواند تمایز مشخصی بین وظایف حکمرانی دولت و کالاهای عمومی خالص ایجاد کند.
- طبق این تعریف به‌سختی بتوان نمونهای از کالاها و خدمات عمومی را در دنیای واقعی پیدا کرد که به‌عنوان کالاها و خدمات محض و خالص در این تعریف جای بگیرند، از همینروست که بسیاری از کالاها و خدماتِ عمومی در دستة کالاهای مختلط یعنی کالاهای نه‌چندان استثناپذیر یا نه‌چندان رقابتپذیر قرارمیگیرند؛ برای مثال میتوان به کالاهای مختلطی اشاره داشت که در صورت رقابتناپذیری، استثناپذیری کمهزینهای دارند. با تمسک به این تعریف میتوان بسیاری از کالاها و خدماتی عمومی تولیدشده توسط دولت را غیرموجه دانست؛ چراکه با پیشرفت فناوری و امکان رقابتپذیری و استثناپذیری اینگونه کالاها، میتوان تولید همة آن‌ها را (به استثنای وظایف حکمرانی دولت) به بخشها و نهادهای غیردولتی سپرد.
- به‌رغم امکان خارج ساختن تولید کالاهای عمومی از انحصار وظایف دولت (حداقل تولید کالاهای مختلط)، در مرحلة اجرا عوامل دیگری مانند مباحث امنیتی و مصلحتسنجانه، الزام‌های قانونهای بالادستی و اولویتهای اقتصادی و سیاسی و فرهنگی کشور، بدون لحاظ چنین تعریفی از کالاهای عمومی، لزوم انحصار در تولید و تدارک برخی کالاها و خدمات را برای دولت، لازم میکنند.
اموری چون انعطافپذیری بالا در تعریف کالاهای عمومی، عدم امکان تشخیص مصادیق کالاهای عمومی برای تولید توسط دولت و همچنین تفاوت در الزام دولتهای مختلف برای تولید کالاهای عمومیِ مختلف، باعث میشود تا برای تشخیص کالاهای عمومی کشور ابتدا به قوانین بالادستی رجوع شود؛ بنابراین باید دید دولت، موظف به تولید و تدارک چه کالاها و خدماتی است؛ به عبارت دیگر اگر بخواهیم مجموعه وظایف بخش عمومی را در تولید و تدارک کالاهای عمومی برشماریم، باید ببینیم قوانین کشور، وظایف بخش عمومی را در تولید و تدارک چه کالا و خدماتی مقرر کرده است.
وظایف دولت در قانون اساسی
بدیهی است مهم‌ترین و درعین‌حال نخستین قانونی که باید برای شناخت وظایف دولت در تولید کالاهای عمومی، محل رجوع قرار گیرد، قانون اساسی است. بهطور خاص در اصل سوم (۳) قانون اساسی، دولت جمهوری اسلامی ایران موظف شده است تا برای تحقق امور شانزدهگانة مورد اشاره در این اصل، تمام امکانات خود را به کار برد. در کنار این اصل، برخی از وظایف دولت نیز به‌شکل مشخص در اصول ۹، ۲۱، ۲۸، ۲۹، ۳۰، ۳۱ و ۴۹ قانون اساسی آمده است.
با نگاهی گذار به امور شانزدهگانة اصل سوم قانون اساسی و همچنین سایر اصول قانون اساسی که به تبیین وظایف دولت پرداختهاند، میتوان دریافت که بسیاری از این وظایف همچون «ایجاد محیط مساعد برای رشد فضایل اخلاقی»، «تقویت روح بررسی و تتبع و ابتکار»، «پی‌ریزی اقتصادی، صحیح و عادلانه» و همچنین «توسعه و تحکیم برادری اسلامی و تعاون عمومی» و امثال اینها، اموری هستند که باید به‌مثابه روح حاکم بر حکمرانی، نهادسازی، قانونگذاری و سیاستگذاریهای دولت تلقی شوند و لزوماً وظایف دولت در تولید کالاهای عمومی بهشمار نمیروند اما در این بین، وظایفی از جنس تولید و تدارک کالاهای عمومی نیز وجود دارد؛ برای مثال اموری چون «آموزش‌وپرورش و تربیت‌بدنیِ رایگان برای همه در تمام سطوح و تسهیل و تعمیم آموزش عالی»، «تأسیس مراکز تحقیق و تشویق محققان»، «تقویت کامل بنیه دفاع ملی از طریق آموزش نظامی عمومی»، «برطرف ساختن هر نوع محرومیت در زمینههای تغذیه و مسکن و کار و بهداشت و تعمیم بیمه» و «تأمین اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیكاری، پیری، ازكارافتادگی، بیسرپرستی، در راه ماندگی، حوادث و سوانح، [و همچنین] نیاز به خدمات بهداشتی- درمانی و مراقبتهای پزشكی بهصورت بیمه و غیره» از جمله اموری هستند که هرچند شاید نتوان همة آن‌ها یا حداقل برخی از آن‌ها را به‌عنوان کالاهای عمومیِ محض در نظر گرفت ولی دولت موظف شده است تا (خودش به‌شکل مستقیم یا غیرمستقیم و از راه آمادهسازی شرایط) آن‌ها را تدارک ببیند.
وظایف دولت در قانون مدیریت خدمات کشوری
علاوه بر قانون اساسی، قانون مدیریت خدمات کشوری نیز با برشمردن موارد یازدهگانهای که از آن به «امور حاکمیتی» تعبیر میکند، وظایفی را برای کشور برشمرده است. تعبیر «امور حاکمیتی»، شباهت بسیار زیادی با تعریف کالاهای عمومی در ادبیات بخش عمومی دارد.
طبق مادة ۸ قانون مدیریت خدمات کشوری، امور حاکمیتی به آن دسته از اموری اطلاق میشود که تحقق آن موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آن بدون محدودیت، شامل همة اقشار جامعه میشود (=ویژگی رقابتناپذیری کالا) و بهره‌مندی از این نوع خدمات موجب محدودیت برای استفاده دیگران نمی‌گردد (=ویژگی استثناناپذیری کالا)؛ نزدیکی تعریف «امور حاکمیتی» به «کالاهای عمومی»، میتواند حاکی از همان شمول بیشتر کالاهای عمومی در مجموعه قوانین کشور باشد که پیشتر بدان اشاره کردیم.
طبق قانون مدیریت خدمات کشور، دستگاههای اجرائی کشور موظفند تا به تحقق سه دسته از وظایف از جمله امور اجتماعی، فرهنگی و خدماتی؛ امور زیربنایی و امور اقتصادی (که بهنوعی همان امور حاکمیتیِ بر عهدة دولت است) بپردازند. شرح این سه دسته در ذیل آمده است:
- طبق قانون، تصدیهای امور اجتماعی، فرهنگی و خدماتی با رعایت اصول بیستونهم (۲۹) و سیام (۳۰) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با نظارت و حمایت (و نه لزوماً مدیریت) دولت و با توسعة بخش غیردولتی (بخش تعاونی، خصوصی و نهادها و مؤسسه‌های عمومی غیردولتی) دارای صلاحیت با (اولویت و) استفاده از شیوه‌هایی چون ۱. اعمال حمایت از آن‌ها به‌عنوان مجری وظایف؛ ۲. خرید خدمات از آن‌ها؛ ۳. مشارکت با آن‌ها از راه اجاره، ۴. واگذاری امکانات و تجهیزات و منابع فیزیکی؛ ۵. واگذاری مدیریت واحدهای دولتی به آن‌ها با پرداخت تمام یا بخشی از هزینة سرانة خدمات، انجام میگیرد؛ البته اگر انجام این امور به یکی از راههای چهارگانة پیشگفته مقدور نباشد، دستگاههای دولتی موظفند تا واحدهایی دولتی را برای انجام این دسته از وظایف دولت ایجاد کنند.
- طبق قانون، امور زیربنایی، توسط بخش غیردولتی (بخش تعاونی، خصوصی و نهادها و مؤسسه‌های عمومی غیردولتی) با مدیریت، حمایت و نظارت دستگاههای اجرائی انجام خواهد شد و در موارد استثنائی با تصویب هیأت وزیران، بخش دولتی آن را انجام خواهد داد.
- در تصدی امور اقتصادی، قانون با رعایت (قانون اجرای سیاستهای کلی) اصل چهلوچهارم (۴۴) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و سیاستهای ابلاغی مقام معظم رهبری، انجام این امور را به بخش غیردولتی واگذار میکند. دولت مکلف است با رعایت قوانین و مقررات مربوط از ایجاد انحصار، تضییع حقوق تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان جلوگیری کند و فضای رقابت سالم، رشد و توسعه، امنیت سرمایه‌گذاری، برقراری عدالت و تأمین اجتماعی، بازتوزیع درآمد، آماده نمودن زمینه‌ها و مزیت لازم و رفع بیکاری را فراهم نماید.
برای درک بهتر فعالیتهای اقتصادی، بهتر است به خود قانون رجوع کنیم. طبق ماده (۲) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، فعالیتهای اقتصادی در جمهوری اسلامی‌ایران- شامل تولید، خرید یا فروش کالاها یا خدمات- به سه گروه تقسیم میشود:
گروه یکـ تمامیفعالیتهای اقتصادی بجز موارد مذکور در گروه دو و سهِ این ماده.
گروه دوـ فعالیتهای اقتصادی مذکور در صدر اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون‌اساسی به جز موارد مذکور در گروه سهِ این ماده (که برای مثال شامل فعالیتهای اقتصادی مربوط به فعالیت راه و راهآهن و همچنین فعالیت صنایع بزرگ و مادر، بانکها و بیمهها بجز آنچه در گروه سه آمده است، میشود.)
گروه سه‌ـ فعالیتها، مؤسسهها و شرکت‌های مشمول این گروه که عبارتند از:
- شبکه‌های مادرمخابراتی و امور واگذاری بسامد(فرکانس)،
- شبکه‌های اصلی تجزیه و مبادلات و مدیریت توزیع خدمات پایهِ پُستی،
- تولیدات محرمانه یا ضروری نظامی، انتظامی و امنیتی به تشخیص فرماندهی کل نیروهای مسلح،
- شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های استخراج و تولید نفت خام و گاز،
- معادن نفت و گاز،
- بانک مرکزی جمهوری اسلامی‌ایران، بانک ملی ایران، بانک سپه، بانک صنعت و معدن، بانک‌توسعة صادرات، بانک کشاورزی، بانک مسکن و بانک توسعة تعاون،
- بیمة مرکزی و شرکت بیمة ایران،
- شبکه‌های اصلی انتقال برق،
- سازمان هواپیمایی کشوری و سازمان بنادر و کشتیرانی جمهوری اسلامی‌ایران،
- سدها و شبکه‌های بزرگ آبرسانی،
- رادیو و تلویزیون.
وظایف دولت در قوانین بودجة سالانه
بعد از بیان وظایف دولت در قوانین بالادستی، شاید بررسی این وظایف در قوانین بودجة سالانه چندان توجیهی نداشته باشد اما آنچه باعث میشود تا بررسی اینگونه وظایف در این دسته از قوانین مهم باشد، درک میزان تجلی وظایف دولت از قوانین بالادستی در لوایح و قوانین بودجهای هرسالة کشور است.
هرچند طبقهبندیهای مذکور در لوایح و قوانین بودجهایِ سالانه نمیتواند مبنایی برای صحت و سقم آن‌ها باشد اما این مسأله حداقل میتواند حکایت از درک برنامهریزان و سیاستگذاران در شناخت میزان وظایف دولت در حکمرانی و همچنین تولید کالاها و خدمات عمومی و تمیز و تشخیص آن‌ها از یکدیگر باشد.
بیان امور یا فصلهای دهگانة مطرح در طبقهبندی دستگاههای اجرایی و بودجة آن‌ها نه هیچگونه تلازم و تناظری با اهداف مطرح شده در قانون اساسی دارد و نه با قوانین مدیریت خدمات کشوری یا محاسبات عمومی کشوری؛ علاوه بر این موضوع، در ذیل هریک از امور دهگانة مطرح در جدولهای بودجهای سالانه، افزون بر امور حاکمیتی همچون قانونگذاری و سیاستگذاری، میتوان مصادیقی از امور سهگانة مطرح در قانون مدیریت خدمات کشوری همچون امور اجتماعی، فرهنگی و خدماتی و امور زیربنایی و امور اقتصادی را یافت؛ برای مثال تصدیگرایی اقتصادیِ مشمول قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی تنها در امور یا فصل چهارم جدولهای بودجهای (با عنوان امور اقتصادی) مصداق نمیباید بلکه در ذیل هریک از این امور دهگانه میتوان مصداقهایی از آن را پیدا کرد.
تحلیلی بر وظایف دولت در تولید و تدارک کالاهای عمومی
با نگاهی به وظایف دولت در قانون اساسی، قانون خدمات کشوری و قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و همچنین قوانین و لوایح بودجهای میتوان نکاتی را اجمالاً دریافت.
- در این دسته از قوانین، هیچگونه منطق، مبنا، روش، طبقهبندی یا دستهبندی خاصی برای درک جامعیت و مانعیت طبقهبندی وظایف دولت ذکر نشده است و شاید اساساً نتوان به درک چنین منطقی دست یافت؛ برای مثال هیچ منطقی در احصای وظایف دولت صورت نگرفته است. به‌رغم وجود یک اصل (یعنی اصل سوم (۳)) قانون اساسی که بهطور خاص به ذکر وظایف دولت پرداخته است، دیده میشود که در سایر اصول قانون اساسی نیز، برخی وظایف علاوه بر وظایف پیشگفته در اصل سوم، به عهدة دولت گذاشته شده است؛ وجود چنین مشکلی در احصای امورِ حاکمیتیِ مطرح در قانون مدیریت خدمات کشوری نیز مشاهده میشود.
- مجموعهوظایف مشخصشده برای دولت در قوانین مختلف از جمله قانون اساسی یا قانون مدیریت خدمات کشوری، عموم و خصوص من وجه است؛ یعنی در عین وجود اشتراکها در ذکر وظایف دولت، هریک از قوانین به وظایفی اشاره کردهاند که در قانون دیگر هیچ اشارهای به این دسته از وظایف صورت نگرفته است؛ درواقع هیچ ارتباط منطقی و مشخصی بین مواد قانونی مربوط به وظایف دولت را نمیتوان در این دو دسته قانون دید.
- در این گروه از قوانین هیچ تفکیکی بین وظایف حاکمیتی دولت (از جمله تعیین قواعد تخصیص و توزیع و تضمین ضمانت اجرایی حقوق تبعی آن) و وظایف دولت در تولید و تدارک کالاها و خدمات عمومی صورت نپذیرفته است؛ مثلا برخی از این امور به‌مثابه روح حاکم بر حکمرانی، نهادسازی، قانونگذاری و سیاستگذاریهای دولت مطرح هستند و برخی دیگر از اموری هستند که هرچند شاید نتوان همة آن‌ها یا حداقل برخی از آن‌ها را به‌عنوان کالاهای عمومیِ محض در نظر گرفت ولی دولت موظف شده است تا (خودش مستقیم یا غیرمستقیم از راه آمادهسازی شرایط) آن‌ها را تدارک بیند.
- در طبقهبندی وظایف دستگاههای اجرایی در تحقق اهداف و امور حاکمیتی سهگانه در قانون مدیریت خدمات کشوری یعنی ۱. امور اجتماعی، فرهنگی و خدماتی؛۲. امور زیربنایی و ۳. امور اقتصادی، اولاً هیچ مشخصه و ممیزهای برای جداسازی این سه دسته از امور، برشمرده نشده است بهگونهایکه بخشی از هدف‌های اقتصادی میتواند به‌عنوان امور زیربنایی یا خدماتی طرح شود؛ به عبارت دیگر این طبقهبندی هیچ منطقی ندارد.
- انتظار بر این است تا طبقهبندی امور حاکمیتی کشور در قانون مدیریت خدمات کشوری، جامع تمام وظایف حاکمیتی دولت اعم از تولید کالاها و خدمات عمومی و غیر آن باشد. درصورتی‌که در طبقهبندی سهگانه از امور حاکمیتی در قانون مدیریت خدمات کشوری، هیچ جایی برای امور حاکمیتی دولت برای مثال نهاد قانونگذار، نهاد سیاستگذار پولی و مالی، نهاد نظارتکننده و... دیده نشده است.
- در قانون مدیریت خدمات کشوری در انجام امور حاکمیتیِ دولت، مواردی چون تصدیگری، حمایت، نظارت و مدیریت عنوان شده است که لازم است نقش هریک از این موارد در جای خود مشخص و برای انجام هریک از انواع مختلف، وظایف دولت معین شود.
حال از یکسو به دلیل انعطاف و ابهام موجود در تعریف کالاها و خدمات بخش عمومی و از سوی دیگر، آشفتگی موجود در تعریف وظایف دولت برای تولید و تدارک اینگونه کالاها در قوانین بالادستی، نمیتوان بجز وظایفی که به‌عنوان تدارک و تولیدِ مستقیم در قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی آمده است، کالاها و خدمات دیگری را به‌عنوان کالاها و خدمات عمومی در نظر گرفت. کلاً به این نکته میتوان اشاره کرد که وظیفة دولت در انجام وظایف حکمرانی و حتی تولید و تدارک کالاهای عمومی چندان مشخص نیست.
