تحولات اخیر در سیاست ارز ترجیحی در ایران را نمیتوان صرفاً در قالب یک تصمیم فنی ارزی یا اصلاح قیمتی تحلیل کرد. ادبیات سیاستگذاری عمومی و حکمرانی اقتصادی در نهادهای بینالمللی نشان میدهد سیاستهایی از جنس ارز ترجیحی، پیش و بیش از آنکه «مسئله نرخ ارز» باشند، به نحوه اعمال قدرت عمومی در تخصیص منابع کمیاب مربوط میشوند. از این منظر، ارزیابی این سیاستها بدون توجه به کیفیت حکمرانی، تصویری ناقص از مسئله ارائه میدهد.
در تحلیلهای ارائهشده توسط بانک جهانی (World Bank) و صندوق بینالمللی پول (International Monetary Fund)، چندنرخی شدن ارز بهعنوان شکلی از یارانه پنهان توصیف میشود که خارجازمسیر بودجه شفاف عمل میکند و اثر خود را از طریق قیمت نسبی ارز اعمال میسازد. این ویژگی، ارز ترجیحی را به یک «امتیاز سیاستی» تبدیل میکند؛ امتیازی که ارزش آن مستقیماً تابع شکاف میان نرخ ترجیحی و نرخ بازار است. هرچه این شکاف پایدارتر و بزرگتر باشد، انگیزه برای رقابت بر سر دسترسی به آن امتیاز نیز افزایش مییابد.
از منظر حکمرانی، مسئله دقیقاً از همین نقطه آغاز میشود. زمانی که دولت بهجای تنظیم قواعد کلی بازار، وارد فرایند تخصیص موردی منابع میشود، پرسشهای نهادی و سیاستی برجسته میشوند: کدام نهاد مسئول تصمیمگیری است؟ تصمیم بر اساس چه قواعدی اتخاذ میشود؟ و چه سازوکاری برای پاسخگویی نسبت به نتایج این تصمیم وجود دارد؟ ادبیات بانک جهانی درباره کنترلهای ارزی و بازارهای موازی نشان میدهد که حتی در شرایطی که هدف سیاستگذار حمایت از مصرفکننده باشد، ابزار تخصیص ارزی به دلیل ماهیت غیرشفاف خود، به طور ساختاری مستعد انحراف، رانتجویی و کژ تخصیصی منابع است.
تحلیلهای صندوق بینالمللی پول در حوزه رانتجویی (Rent-Seeking) نیز بر همین منطق تأکید دارند. این ادبیات نشان میدهد سیاستهایی که «امتیاز قابل تخصیص» ایجاد میکنند، اگر فاقد قواعد شفاف، معیارهای از پیش اعلامشده و نظارت مؤثر باشند، بهجای تحقق اهداف رفاهی، به بازتوزیع رانت میان گروههای ذینفوذ منجر میشوند. در چنین شرایطی، بخش قابلتوجهی از یارانه ارزی نه به مصرفکننده نهایی، بلکه در طول زنجیره واردات، توزیع و قیمتگذاری مستهلک میشود.
در واکنش به این چالشها، بخش مهمی از ادبیات اندیشکدهای بینالمللی – بهویژه در مؤسسه بروکینگز (Brookings Institution)-بر ضرورت انتقال یارانه از نرخ ارز به ابزارهای حمایتی شفاف و قابل حسابرسی تأکید میکند. مطالعات بروکینگز درباره اصلاحات ارضی و یکسانسازی نرخ ارز نشان میدهد یارانههای ضمنی ناشی از شکاف نرخها، اگر به پرداختهای صریح (نقدی، اعتباری یا بیمهای) تبدیل شوند، امکان ارزیابی اثر سیاست، اصلاح تدریجی و پاسخگویی نهادی بهمراتب افزایش مییابد. در این رویکرد، نقش دولت از «توزیع امتیاز» به «تنظیم قواعد و حمایت هدفمند» تغییر میکند.
بااینحال، همین ادبیات هشدار میدهد که موفقیت چنین گذاری، صرفاً به اعلام تصمیم سیاستی محدود نمیشود. گزارشهای تحلیلی سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) نشان میدهد اصلاح یارانههای پنهان، بدون طراحی دقیق نظام شناسایی ذینفعان، شفافیت در پرداختها و مدیریت همزمان اثرات تورمی کوتاهمدت، میتواند به تضعیف اعتماد عمومی و ناپایداری اجتماعی منجر شود. به بیان دیگر، انتقال یارانه از ابتدای زنجیره واردات به انتهای زنجیره مصرف، اگرچه از منظر نظری مطلوبتر است، اما از نظر اجرایی یکی از پیچیدهترین اصلاحات سیاستی به شمار میآید.
در این چارچوب، تصمیمات اخیر درباره ارز ترجیحی در ایران را میتوان بهعنوان آزمونی برای سنجش کیفیت حکمرانی اقتصادی تلقی کرد. تمرکز تحلیل سیاستی در این آزمون، نه بر دوگانه ساده «حذف یا تداوم» یک نرخ خاص، بلکه بر نحوه طراحی تصمیم، قاعدهگذاری نهادی، شفافیت فرایند اجرا و سازوکار پاسخگویی نسبت به پیامدهای اجتماعی و معیشتی آن است. تجربه بینالمللی نشان میدهد حتی اصلاحاتی که باهدف کاهش رانت آغاز میشوند، اگر در چارچوب حکمرانی شفاف و قاعدهمند قرار نگیرند، میتوانند به بازتولید همان مشکلات پیشین در قالبی جدید منجر شوند.
در جمعبندی، ادبیات اندیشکدههای بینالمللی به طور نسبتاً اجماعی بر این نکته تأکید دارد که ارز ترجیحی، بدون اصلاح همزمان حکمرانی اقتصادی، نمیتواند به ابزاری پایدار برای حمایت از معیشت خانوارها تبدیل شود. گذار موفق از این سیاست، بیش از آنکه یک تصمیم فنی ارزی باشد، مستلزم بازتعریف نقش دولت از «تخصیصدهنده امتیاز» به «تنظیمگر قاعدهمند و پاسخگو» است؛ گذاری که کیفیت آن، تعیینکننده پایداری یا ناپایداری اصلاحات اقتصادی خواهد بود.
- Chakraborty, S., & Dabla-Norris, E. (2011). Rent seeking. International Monetary Fund. IMF Working Paper No. 11/168.
https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2011/wp11168.pdf - International Monetary Fund. (2023). Multiple currency practices and exchange restrictions. IMF Policy Paper.
https://www.imf.org/en/Publications/Policy-Papers - Kiguel, M. A., & O’Connell, S. A. (1995). Parallel exchange rates in developing countries. World Bank Research Observer, 10(1), 21–52.
https://doi.org/10.1093/wbro/10.1.21 - World Bank. (1988). Exchange controls and parallel market economies: A framework for analysis. World Bank Policy Research Working Paper.
https://documents.worldbank.org/ - de la Torre, A., & Ize, A. (2014). Exchange rate unification: The Cuban case. Brookings Institution.
https://www.brookings.edu/ - Organisation for Economic Co-operation and Development. (2023). Subsidies and government support: Measurement and policy implications. OECD Publishing.
https://www.oecd.org/ - Organisation for Economic Co-operation and Development. (2024). Investing in social protection in times of uncertainty. OECD Policy Paper.
https://www.oecd.org/social/